[PHAK Chapter 1-d] 정부가 하늘에 개입하다: 1926년 항공상거래법과 FAA의 전신

정부가 하늘에 개입하다: 1926년 항공상거래법과 FAA의 전신

지난 편 돌아보기

지난 편에서는 우편기가 뉴욕에서 샌프란시스코까지 대륙을 가로지르던 모습을 봤습니다. 1921년 데 하빌랜드 DH-4라는 낡은 폭격기를 개조한 우편기가 13개 중간 비행장을 거쳐 2,612마일을 비행하던 시절입니다. 조종사는 지도를 들고 지상 표지(건물, 기차 선로, 강)를 찾아가야 했고, 어디에 착륙해야 할지 몰라 방향을 잃곤 했습니다. 하늘에는 규칙이 없었습니다.

규칙 없는 하늘이 얼마나 위험했을까

1920년대 초 미국의 하늘은 정말로 자유로웠습니다. 문제는 그 자유가 생사를 갈랐다는 점입니다.
아무나 비행기를 떠띄울 수 있었습니다. 조종사 면허도 없고, 비행기 검사도 없었습니다. 누가 하늘에서 뭘 하는지 아무도 모니터링하지 않았습니다. 마치 자동차 면허와 차량 등록 제도가 없이 누구나 도로를 달릴 수 있는 상황이라고 생각해보세요. 처음엔 괜찮아 보이지만, 차가 많아지면 충돌이 일어납니다.
항공계도 마찬가지였습니다. 1920년대 들어 비행기가 늘어나면서 사고도 잦아졌습니다. 가장 큰 문제는 "누가 책임지는가"였습니다. 조종사가 뭔가 했을 때 그게 잘못된 건지 어떻게 알죠? 비행기가 손상되었을 때 누가 그걸 합격시킨 거죠? 규칙이 없으니 책임도 없었습니다.
항공 업계의 주요 인물들은 위험을 잘 알고 있었습니다. 하늘을 더 안전하게 만들려면 정부가 나서야 한다고 생각했습니다. 그들은 연방 정부에 청원했습니다. "규칙을 만들고 단속하고, 조종사와 비행기를 관리해 달라."

1926년 항공상거래법 — 정부가 처음으로 하늘에 손을 뻗은 날

1926년 5월 20일. 미국 의회는 항공상거래법(Air Commerce Act)을 통과시켰습니다.
이 법은 딱 한 문장으로 설명할 수 있습니다. "상무부(Department of Commerce) 장관이 하늘을 관리한다."
구체적으로 이 법이 정부에 준 권한은 다섯 가지였습니다.
첫째, 항공 상거래를 육성한다. 비행기 산업과 항공사가 잘 커지도록 돕는다는 뜻입니다.
둘째, 항공 교통 규칙을 정하고 집행한다. 조종사들이 하늘 위에서 어떻게 행동해야 하는지를 정합니다.
셋째, 조종사 면허를 발급한다. 비행 능력이 있는 사람만 비행기를 조종하도록 제한합니다.
넷째, 비행기를 인증한다. 안전 기준을 충족하는 비행기만 날아다니도록 합니다.
다섯째, 항법 보조 시설을 설립하고 운영한다. 조종사들이 하늘에서 길을 잃지 않도록 표지를 만들고 유지합니다.
이 다섯 가지는 모두 하나의 목표를 향하고 있었습니다. 안전입니다.
당시 항공 업계의 지도자들이 정부에 청원할 때 가장 많이 사용한 말이 바로 "안전"이었습니다. 비행기는 사람들의 목숨을 태우는 기계입니다. 규칙 없이는 절대 안 된다는 합의가 있었던 거죠.

상무부 항공국 탄생 — 조종사·비행기를 국가가 직접 관리하다

법이 통과되자 상무부는 즉시 움직였습니다. 새로운 부서를 만들었는데, 이름을 항공국(Aeronautics Branch)이라 불렀습니다.
항공국의 첫 임무는 간단했습니다. 하늘을 관리하는 일. 그러려면 먼저 물리적 기반시설부터 필요했습니다.
우편기 시대에 우체국이 우편 수송을 위해 만들었던 야간 조명 항로(lighted airways) 시스템이 있었습니다. 이제 항공국이 이걸 넘겨받아서 정비하고 확대하기 시작했습니다.

밤하늘의 이정표, 비콘 타워 — 10마일마다 세워진 51피트짜리 회전 등대

항법 보조 시설 중 가장 중요했던 것이 비콘 타워였습니다.
높이 51피트(약 15.5미터)의 강철 탑에 강력한 회전 불빛을 얹은 장치입니다. 마치 등대처럼요. 조종사들이 밤하늘을 날 때 이 불빛을 따라가면 길을 잃지 않을 수 있습니다.
비콘 타워들은 대략 10마일(약 16km) 간격으로 설치되었습니다. 한국에서 서울에서 대구까지 가는 차로 약 4시간 거리를 10마일 간격으로 불이 켜진 기둥을 세워두는 셈입니다. 조종사가 한 기둥에서 다음 기둥까지 보이니까 길을 안 잃어도 되는 거죠.
각 비콘 타워의 회전 불빛 아래에는 진행 방향 불빛 두 개가 있었습니다. 항로를 따라 앞뒤로 가리키는 불빛이 특정한 코드를 깜빡이는데, 그 코드를 보면 "아, 지금 내가 어느 비콘 타워 근처구나" 하고 알 수 있었습니다. 숫자 1번 비콘 타워면 "짧은 불빛 한 번"이라고 깜빡이는 식으로요.
비콘 타워 주변에는 거대한 콘크리트 화살표가 그려져 있었습니다. 길이 70피트(약 21미터), 점점 가늘어지는 화살표 모양으로. 낮에 비행할 때 조종사들이 이 화살표를 보면 항로 방향을 알 수 있도록요. 화살표의 가늘어진 끝 근처에는 발전기 건물도 있었습니다.
단순하지만 정교한 시스템이었습니다.

번호 1번 자격증의 주인공은 누구?

항법 시설도 중요했지만, 역시 가장 중요한 건 사람이었습니다. 조종사를 관리하는 시스템이 필요했습니다.
1927년 4월 6일. 항공국은 역사상 처음으로 연방 조종사 면허를 발급했습니다.
그 첫 번째 면허장을 받은 사람은 누굴까요?
항공 초기 역사를 아는 사람들은 생각할 겁니다. "오빌 라이트가 받았을 거 아냐? 1903년에 처음 비행기를 날린 사람인데?"
맞는 추측입니다. 하지만 오빌은 면허를 받지 않았습니다. 첫 번호를 양보했습니다.
첫 번째 조종사 면허를 받은 사람은 윌리엄 P. 맥크래컨 주니어였습니다. 그는 항공국의 국장이었습니다.
면허번호 1번. 이는 상징적인 일이었습니다. 비행기의 발명자도 아니고, 유명한 조종사도 아니고, 바로 정부 관료가 첫 번째 연방 면허를 받은 거죠. 이는 "이제부터 누가 비행기를 조종하는가는 정부가 결정한다"는 메시지였습니다.
오빌 라이트는 이미 늙어서 활발하게 비행하지 않았습니다. 그래서 면허를 받을 필요가 없었어요. 대신 그는 맥크래컨 국장에게 경의를 표하는 마음으로 첫 번째 면허를 양보했습니다.
3개월 뒤, 항공국은 항공기 정비사 자격증도 처음 발급했습니다.

비행기도 '합격 도장'이 필요하다 — 항공기 감항증명의 첫 발급

조종사 면허만으로는 부족했습니다. 비행기 자체도 관리해야 했습니다.
1927년 3월 29일(조종사 면허보다 1주일 앞서), 항공국은 역사상 첫 번째 항공기 감항증명을 발급했습니다.
감항증명이란 뭘까요? "이 비행기는 안전해요"라는 정부 도장입니다.
자동차가 매년 안전 검사를 받는 것처럼, 비행기도 "이 기종은 정부 기준을 충족한다"는 증명서가 필요했습니다.
첫 번째 감항증명을 받은 비행기는 불 에어스터 CA-3이라는 복엽기였습니다. 3명이 탈 수 있는 작은 비행기였죠.
이제 비행기를 만드는 회사도 정부 기준을 맞춰야 했습니다. 누가 비행기를 만들든, 정부의 검사를 받고 승인을 받아야만 시판할 수 있게 된 거죠.

칠판과 암산으로 시작된 하늘의 교통정리 — 항공 관제의 씨앗

비콘 타워, 조종사 면허, 비행기 승인 — 모두 중요했지만, 빠진 게 하나 있었습니다.
하늘의 교통정리입니다.
여러 비행기가 동시에 하늘을 날아다니면 충돌 위험이 있습니다. 누군가 "너는 이 고도에서, 너는 저 고도에서"라고 지시해야 합니다. 이를 항공 관제(Air Traffic Control, ATC)라고 부릅니다.
1930년대 중반, 항공국은 몇 개의 항공 관제소를 설립했습니다. 초기 관제소는 정말 단순했습니다.
관제관들은 칠판과 분필을 들고 앉아 있었습니다. 각 비행기의 위치를 칠판에 적어 두고 손으로 계산했습니다. "이 비행기는 지금 이 위치, 저 비행기는 저 위치... 충돌할 위험은 없나?" 암산으로요.
지금 생각하면 황당해 보이지만, 이게 ATC의 시작이었습니다. 지금 각 국제공항의 관제탑에는 레이더, 컴퓨터, 통신 시스템이 다 갖춰져 있지만, 그 뿌리는 "칠판과 암산"에서 나온 거죠.

항공국 → 항공상업국 — 이름 하나 바뀌는 데 8년이 걸린 이유

1926년에 출발한 항공국이 하는 일을 보세요.
조종사 면허, 비행기 감항증명, 항법 시설, 항공 관제... 단순히 "항공" 분야만 하는 게 아니라 실은 항공 상거래 전체를 관리하고 있었습니다.
그러다 1934년 7월 1일, 이름이 바뀌었습니다. 항공상업국(Bureau of Air Commerce)이라고요.
이름만 바뀐 게 아닙니다. 이 변화는 1930년대 미국이 겪고 있던 변화를 반영합니다.
1926년의 항공은 아직 낭만적인 산업이었습니다. 뜨는 산업이고, 모험의 영역이었어요. 하지만 1934년에는 달랐습니다. 항공이 진짜 상업이 되어 버렸습니다.
항공사들이 생기고, 정기 노선이 시작되고, 조종사와 정비사가 직업이 되고, 비행기 제조 회사들이 경쟁하기 시작했습니다. 더 이상 모험의 영역이 아니라 경제 분야가 된 거죠.
국장 이름을 "항공국"에서 "항공상업국"으로 바꾼 것은 정부의 사명이 바뀌었다는 뜻입니다. 더 이상 "항공이 안전하도록"만 하는 게 아니라, "항공 산업이 번영하면서도 안전하도록" 이중 역할을 해야 한다는 인식이었습니다.

다음 편 예고

1926년부터 1938년까지, 항공상업국은 항공 산업의 성장과 함께 자랐습니다. 조종사도 늘고, 비행기도 늘고, 항공사도 늘었습니다.
그러다 1938년, 또 한 번의 대변화가 옵니다. 민간항공법이 나옵니다.
항공상업국은 분열합니다. 안전을 담당하는 부서와 경제 규제를 담당하는 부서로요. 정부는 "안전과 사업 성장, 두 마리 토끼를 잡을 수 없다"고 판단했습니다.
다음 편에서는 1938년의 그 개혁을 따라가 봅니다. 하늘의 규칙이 또 한 번 뒤집히는 순간입니다.